L'approbation parlementaire des traités internationaux
Cellule Scientifique
Publié le 29.06.2026 à 10h00
Mis à jour le 29.06.2026 à 13h35
Quand un accord international signé par le gouvernement doit-il être soumis à l'approbation de la Chambre des Députés ? Selon quels critères juridiques cette décision s'opère-t-elle ?
La Cellule scientifique analyse ces questions à travers l'évolution constitutionnelle et jurisprudentielle du contrôle parlementaire des traités, l'examen d'un corpus de plus de 200 dossiers parlementaires et une perspective comparative européenne.
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La présente étude s’interroge sur les critères juridiques déterminant la soumission d’un traité international à la procédure d’approbation parlementaire prévue à l’article 46 de la Constitution révisée. Cette question est posée dans le contexte de la signature, le 10 juillet 2024, d’un accord bilatéral de coopération en matière de sécurité entre le Luxembourg et l’Ukraine, non soumis à l’approbation parlementaire en raison de son caractère « politique ».
Quels sont les critères juridiques qui déterminent si un accord ou un traité international doit être soumis à l’approbation de la Chambre des Députés ?
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- Une première réponse à la question des critères doit partir d’un constat structurel : en vertu de l’article 46 de la Constitution révisée, le pouvoir exécutif détient la maîtrise de l’intégralité du cycle conventionnel, de la négociation au consentement à être lié, jusqu’à la dénonciation. Le Grand-Duc « fait et défait les traités » sans que les députés ne disposent d’un quelconque pouvoir d’initiative ou d’amendement en matière conventionnelle.
- Le droit constitutionnel luxembourgeois apporte une réponse supplémentaire de principe : l’article 46 de la Constitution révisée soumet à l’approbation parlementaire l’ensemble des traités internationaux, sans distinguer selon leur dénomination, leur forme d’adoption ou la matière qu’ils régissent.
- Toute réflexion sur les critères justifiant le recours au contrôle par la Chambre des traités internationaux doit tenir compte de cette répartition constitutionnelle des prérogatives. Le pouvoir exécutif juge, en premier lieu, de l’opportunité de soumettre un engagement à l’approbation parlementaire. La question des critères est ainsi, fondamentalement, une question de contrôle de l’exercice de ce pouvoir d’appréciation.
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- Conformément à la définition du traité ancrée dans le droit international et consacrée par la jurisprudence luxembourgeoise et la doctrine, le critère décisif est l’effet obligatoire de l’engagement. Dès lors qu’un accord est conclu entre sujets de droit international, de manière consensuelle, et qu’il est destiné à produire des effets juridiquement contraignants, il relève en principe de la procédure d’approbation parlementaire. Ce critère permet de distinguer les traités, des instruments concertés non conventionnels (gentlemen’s agreements, déclarations d’intention, accords politiques), qui n’ont pas de force obligatoire au sens du droit international et sont donc exclus du contrôle parlementaire.
- Ce critère est déterminant pour l’analyse de l’accord avec l’Ukraine : la qualification gouvernementale d’« accord politique » dépourvu d’obligations juridiques contraignantes constitue précisément le fondement juridique avancé pour justifier l’absence d’un contrôle parlementaire. Or, la qualification d’un acte international comme instrument contraignant ou non contraignant ne dépend pas de sa seule dénomination, mais de la nature de l’acte, des termes employés et des circonstances de son élaboration, selon la jurisprudence de la Cour internationale de justice.
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- Un examen empirique de plus de 200 dossiers parlementaires entre 2013 et 2025 permet d’observer comment ce critère se traduit dans la pratique conventionnelle luxembourgeoise : prédominance des instruments bilatéraux en forme solennelle, concentration sur certains domaines matériels (conventions fiscales, accords de services aériens), et recours à une terminologie exprimant l’engagement contraignant (« s’engagent à », « consentement à être lié », « responsabilité internationale »). Cette analyse empirique révèle toutefois une limite structurelle irréductible : elle ne donne à voir que les traités que le Gouvernement a choisi de soumettre à la Chambre, et non ceux qu’il a estimé pouvoir conclure sans approbation parlementaire et qui ne font généralement pas l’objet de publication. La pratique observable ne révèle donc pas de critères juridiques objectifs, mais l’exercice d’une appréciation par le pouvoir exécutif.
- L’analyse des modalités du contrôle parlementaire apporte un troisième éclairage sur la question des critères, par voie de délimitation du champ de l’approbation. Ce contrôle est préalable, général et global. En découle le principe selon lequel l’ensemble des actes conventionnels engageant juridiquement le Luxembourg sont, en principe, soumis à l’article 46 de la Constitution, y compris les réserves, qui restreignent la portée des clauses du traité.
- Seule la théorie de l’ « habilitation conventionnelle » permet de déroger à ce principe, en dispensant d’approbation parlementaire les arrangements administratifs qui se bornent à fixer des modalités d’exécution d’un traité déjà approuvé, à condition que leur portée reste strictement circonscrite.
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- La comparaison avec d’autres systèmes constitutionnels (France, Belgique, Espagne, Italie, Suisse) montre que la définition des critères de saisine est, dans tous les États examinés, le résultat d’un équilibre entre prééminence de l’exécutif et contrôle parlementaire. Contrairement aux systèmes qui procèdent par énumération expresse des catégories de traités soumis à approbation, le constituant luxembourgeois a opté pour une formulation générale, dont la portée reste tributaire, de facto et non de jure, de l’interprétation de l’exécutif.
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- Ces constats de la pratique luxembourgeoise invitent à réfléchir à une meilleure catégorisation et une pratique plus transparente s’agissant des accords non soumis à l’approbation parlementaire, dont la publication permettrait d’éviter de recréer une situation de facto analogue aux « traités secrets » que la révision constitutionnelle de 1919 avait précisément voulu abolir.
- Appliqués à l’accord signé avec l’Ukraine le 10 juillet 2024, les critères dégagés appellent à une réponse nuancée. Le recours systématique au terme « Participants », l’emploi d’un registre d’intention et d’engagement politique, les clauses de renvoi aux procédures constitutionnelles nationales et le caractère de template multilatéral plaident en faveur de la qualification gouvernementale d’instrument non contraignant.
- Certains éléments tempèrent toutefois une qualification univoque : la réciprocité prévue par le paragraphe 22, l’emploi ponctuel de « s’engage à » (« commit to »), la durée de dix ans et la création d’un dialogue stratégique institutionnalisé. À ces considérations s'ajoute la perspective que retient le Gouvernement ukrainien, pour lequel une interprétation contraignante de l'accord présenterait un avantage stratégique manifeste, et qui pourrait dès lors être enclin à en revendiquer le caractère juridiquement obligatoire. La qualification d’« accord politique » apparaît défendable, mais non exempte d’incertitude. Ceci démontre précisément la problématique constitutionnelle de l’absence de critères objectifs explicites et de la marge d’appréciation laissée au pouvoir exécutif pour qualifier les actes internationaux.
- L’étude identifie deux pistes pour renforcer la légitimité démocratique de la conduite des relations internationales du Luxembourg. Une notification systématique à la Chambre des Députés des accords conclus sans approbation parlementaire, accompagnée d’une brève justification de leur qualification juridique, renforcerait le contrôle démocratique de l’action extérieure et éviterait de recréer une opacité analogue aux « traités secrets » abolis en 1919. Un suivi complet impliquerait également que la Chambre puisse être informée du sort des accords pour lesquels elle a accordé son approbation mais qui ne font pas l’objet d’une ratification par le pouvoir exécutif.
- Par ailleurs, à l’instar de la pratique suisse, le Luxembourg pourrait se doter d’un guide légistique public distinguant la terminologie propre aux instruments contraignants de celle des instruments non conventionnels, fournissant ainsi un référentiel commun à l’ensemble des acteurs institutionnels.
